جلسه چهارصد و بیست و یک شورای رقابت مورخ 1399/03/10 برگزار شد. تصمیم شورا به شرح ذیل است:

موضوع پرونده: رسیدگی به شکایات تعداد ی از فارغ التحصیلان رشته حقوق

در خصوص شکایت تعدادی از فارغ التحصیلان رشته حقوق از اتحادیه سراسری کانون های وکلا (اسکودا)، مرکز امور وکلا و مشاورین قوه قضاییه، کانون وکلای دادگستری مرکز و سایر کانون های وکلای دادگستری ( کانون اردبیل، کانون بوشهر، کانون کردستان، کانون مازندران، کانون البرز، کانون اصفهان، کانون خراسان، کانون فارس، کانون همدان، کانون قم، کانون کرمانشاه، کانون یزد، کانون خوزستان، کانون قزوین، کانون گلستان، کانون آذربایجان غربی، کانون گیلان، کانون مرکزی، کانون کرمان، کانون چهارمحال و بختیاری، کانون آذربایجان شرقی)؛ با موضوع اخلال در رقابت از طریق ایجاد انحصار در شغل وکالت دادگستری، اعمال محدودیت در ظرفیت پذیرش کارآموزان و امتناع بلاوجه از صدور پروانه وکالت دادگستری و به خواسته رفع تعیین سقف و محدوده ظرفیت در پذیرش کارآموز وکالت، به شرح ذیل مبادرت به صدور رأی می نماید:

1- ادعای شکات در مورد شمول ماده (7) اصلاحی قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی بر حرفه وکالت:

در خصوص ادعای شکات پرونده نسبت به تخلف مشتکی عنهم از احکام ذیل ماده 7 اصلاحی قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 و نظر به اینکه به در رابطه با احکام ماده اشعاری و تبصره های آن، به موجب نص این مقرره تنها شکایت اشخاصی که کلیه ضوابط، شرایط و مدارک هر نوع مجوز مندرج در پایگاه، مطابق اطلاعات بارگذاری شده در آن را محقق، تأمین و به مرجع صدور مجوز ارایه نموده اند لکن با استنکاف فاقد مبنای قانونی مرجع صادر کننده مواجه شده اند، وارد تشخیص می شود لذا به جهت اینکه ضوابط قانونی مقرر در قانون (قانون کیفیت اخذ پروانه وکالت دادگستری مصوب 1376) و آیین نامه حاکم ( آیین نامه اجرایی ماده 187 قانون برنامه سوم توسعه مصوب 1397 رئیس قوه قضاییه) برای صدور پروانه وکالت دادگستری قبولی در آزمون ورودی، طی دوره کارآموزی و موفقیت در امتحانات و اختبار و احراز صلاحیت ها می باشد، لذا موضوع شکایات مطروحه مستند به احکام ماده 7 اصلاحی مردود می باشد. در خصوص ادعای شکات مبنی بر نسخ مقررات اخیر بواسطه تعارض با ماده 7 اصلاحی قانون اجرای سیاستها و به حکم ماده 92 از این قانون؛ نخست آنکه حکم ماده 92 ناظر بر نسخ صریح نیست بلکه از آن استفاده نسخ ضمنی می شود. از آنجا که دو شرط اساسی برای تحقق نسخ ضمنی، وحدت موضوع و وجود تعارض می باشند. در این وضعیت که در قانون یا آیین نامه ناظر بر نحوه صدور پروانه وکالت دادگستری؛ تحقق ضوابط و شروط ویژه ای (به شرح فوق) برای دریافت پروانه مقرر گردیده و شکات فاقد آنها بوده و مدارک مثبته ناظر را ارائه ننموده اند و نتیجتاً از آنجا که وفق منطوق ماده 7 اصلاحی متقاضیان فاقد شرایط و ضوابط قانونی می باشد لذا فرض تعارض احکام ذیل ماده یک قانون کیفیت اخذ پروانه وکالت دادگستری (در نحوه تعیین ظرفیت) با احکام ماده 7 اصلاحی قانون اجرای سیاست ها و ادعای شکات مبنی بر نسخ ضمنی مقررات مزبور منتفی و مردود است. همینطور طبق اصول استنباطی در اینگونه موارد و طرح ادعای نسخ، اصل عدم نسخ و اصل استصحاب نفوذ و اعتبار قانون مورد نظر فرضیه نسخ را رد می نماید. ضمن اینکه مقصود از اشباع موضوع تبصره 2 از ماده 7، اشباع اقتصادی و تجاری است به این معنا که از منظر مرجع صدور مجوز، بازار از هر حیث تکمیل می باشد اما در خصوص تعیین سقف ظرفیت پذیرش کارآموزان وکالت، بنا به شواهد موجود، اعمال محدودیت در ظرفیت پذیرش به جهت محدودیت امکانات، وسایل و استلزامات ضروری به منظور آموزش، طی دوره کارورزی و اختبار کارآموزان وکالت می باشد. علاوه بر اینها، وفق نص بند چ از ماده 88 قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب 14/12/1395 مجلس شورای اسلامی که به عنوان متن الحاقی به ماده 59 مکرر قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران تلقی شده است؛ قوه قضاییه، سازمان ثبت اسناد و املاک کشور، کانون وکلای دادگستری و مرکز وکلاء و کارشناسان قوه قضاییه مکلف شده اند 30 درصد از سهمیه سردفتری و صدور پروانه وکالت را به ایثارگران اختصاص دهند. این حکم که مؤخر بر ماده 7 اصلاحی قانون اجرای سیاست ها ( مصوب 1393) و فصل نهم این قانون می باشد و آخرین اراده قانونگذار تلقی می گردد، قرینه قانونی بر تنفیذ احکام مقرر در مواد قانونی ذیربط در خصوص تعیین ظرفیت و اعمال سقف پذیرش قلمداد شده و اعتقاد به نسخ این مقررات را کنار می گذارد. صرف نظر از تمام این ها، مستند به دادنامه هیأت عمومی دیوان در مورد الزام به بارگذاری اطلاعات پروانه وکالت در پایگاه اطلاع رسانی مجوزها ( دادنامه شماره 2750 الی 2753 مورخ 1398/09/19) که در فرازی از آن مقرر گردیده است: « در مواردی که مقنن در قوانین عادی شرایط و مراحل صدور مجوزهای کسب و کار را تعیین کرده است هیأت مذکور [ هیأت مقررات زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار] صلاحیت اقدام ندارد. نظر به اینکه امور مربوط به وکالت و مشاوره حقوقی از مصادیق تسهیل سرمایه گذاری در ایران ( موضوع ماده 7 قانون فوق الذکر) محسوب نمی شود و از طرفی در رابطه با وکالت دادگستری و مشاوره حقوقی و نحوه صدور پروانه فعالیت در این حوزه ها در قانون وکالت، لایحه قانونی استقلال کانون وکلای دادگستری، قانون کیفیت اخذ پروانه وکالت دادگستری و نیز ماده 187 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران تعیین تکلیف شده است، بنابراین هیأت مزبور که وظیفه تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار در مقررات مادون قانون را دارد صلاحیت اتخاذ تصمیم در خصوص تصویب بند 3 مصوبه مورد اعتراض را ندارد»؛ برابر منطوق و مدلول دادنامه فوق، اساساً امور مربوط به وکالت و مشاوره حقوقی و لذا شکایات مربوط به این مجوزها مشمول احکام ماده 7 اصلاحی نخواهد بود. همینطور از آنجا که در قوانین خاص در خصوص نحوه دریافت پروانه فعالیت در این مجوزها تعیین تکلیف شده است، لذا نظر به جهات فوق و اینکه وفق اصول مسلم دادرسی آراء هیأت عمومی دیوان عدالت اداری برای کلیه مراجع اختصاصی قضایی- اداری لازم الاتباع می باشند، شکایت شکات نسبت به الزام کانون های وکلا به بارگذاری شرایط صدور پروانه وکالت در پایگاه مجوزها و کلیه شکایات مطروحه علیه کانون های وکلا در خصوص ایجاد انحصار در شغل وکالت دادگستری و محدودیت بلاوجه در صدور مجوز و پذیرش، مردود می باشند. در خصوص دیگر مستند تقدیمی از ناحیه یکی از شکات، یعنی اعلام نظر فقهای محترم شورای نگهبان در خصوص موضوع ماده 28 آیین نامه لایحه قانونی استقلال کانون وکلاء دادگستری که مقرر می دارد: « اطلاق مصوبه در مواردی که بنا بر مصلحت، نسبت به وضع موجود تعداد وکیل بیشتری مورد نیاز است، مغایر سیاست های کلی نظام ناظر بر افزایش سطح اشتغال و جلوگیری از ایجاد انحصار بوده و در نتیجه مغایر موازین شرع شناخته شد»؛ نظر به اینکه اولاً بنا به تصریح قسمت اخیر نظریه فوق، این آیین نامه به دلیل ملغی شدن با مصوبه بعدی رئیس قوه قضاییه در حال حاضر اعتبار اجرایی ندارد و در وضعیت کنونی نیز نحوه تعیین ظرفیت پذیرش کارآموزان وکالت به طریق مقرر در ماده یک قانون نحوه اخذ پروانه وکالت دادگستری و آیین نامه اجرایی ماده 187 قانون برنامه سوم توسعه مصوب 1397 رئیس قوه قضاییه مقرر شده است، لذا این مقررات موضوع نظر فقهای محترم شورای نگهبان نبوده است و هیچ دلیلی نیز بر تسری وضعیت مغایرت با موازین شرع به قانون و آیین نامه اشعاری وجود ندارد. ثانیاً، در این نظریه هیچ تصریحی مبنی بر اینکه قانون و آیین نامه فوق مغایر با سیاست های کلی نظام ناظر بر افزایش سطح اشتغال و جلوگیری از انحصار، شناخته می شود وجود ندارد. لذا با توجه به اینکه شورای محترم نگهبان یکبار با ابراز نظر، عدم مغایرت قانون نحوه اخذ پروانه وکالت دادگستری با موازین شرع و قانون اساسی را احراز و اعلام نموده و نظریه فوق نیز تعرضی به این مقرره ندارد، نفوذ و اعتبار شرعی و قانونی آن استصحاب می شود. ضمن اینکه نظر شورای نگهبان نسبت به ماده 28 آیین نامه ملغی شده مشروط به این شده است که: اطلاق مصوبه در مواردی که بنا بر مصلحت، نسبت به وضع موجود، تعداد وکیل بیشتری مورد نیاز است مغایر سیاست های کلی نظام می باشد؛ توجهاً به این مهم که در حال حاضر تحقق این شرط نیز با ابهام جدی مواجه است. بنا به جهات فوق از آنجا که مستند تقدیمی تأثیری در سرنوشت دعوا ندارد، فاقد خصیصه اثباتی برای دعوای مطروحه ارزیابی می شود. در مورد دیگر مستند تقدیمی یکی از شکات، عبارت ذیل بند «ز» تبصره 6 از قانون بودجه سال 1399 که مقنن در ضمن بیان حکمی خاص در موضوع دیگری ( تصریح بر لزوم استفاده برخی مشاغل از پایانه های فروشگاهی) از عبارت کلی « کسب و کارهای حقوقی» نام برده است؛ این حکم تعارضی با رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص پروانه وکالت دادگستری پیدا نمی کند. از آنجا که حرفه وکالت دادگستری و مشاوره حقوقی بر فرض که تحت شمول مفهوم عام کسب و کار خصوصی قرار گیرد، آنچه که مهم و مورد بحث می باشد حکومت احکام ذیل ماده 7 اصلاحی قانون اجرای سیاست های اصل 44 بر آن می باشد. دادنامه هیأت عمومی دیوان وکالت دادگستری را از مصادیق کسب و کارهای مشمول احکام ماده 7 خارج تشخیص داده و این امر تعارضی با این فرض که حرفه مذکور را یک کسب و کار خصوصی ارزیابی نماییم، نخواهد داشت. عبارت ذیل بند «ز» تبصره 6 قانون بودجه نیز هیچ تعریض یا اشاره ای مبنی بر اینکه حرفه وکالت دادگستری مشمول احکام ماده 7 قانون اجرای سیاست ها می باشد، ندارد. بنابراین حرفه وکالت دادگستری اگرچه یکی از مصادیق مفهوم عام و بسیار فراگیر کسب و کار خصوصی تلقی گردد اما به تصریح رأی هیأت عمومی دیوان فعالیت اقتصادی و تجاری موضوع کسب و کارهای مشمول ماده 7 نخواهد بود و از این جهت نیز تعارضی با حکم ذیل بند «ز» تبصره 6 قانون بودجه نخواهد داشت. از سوی دیگر اساساً عبارت موصوف در ذیل بند ز تبصره 6 قانون بودجه در مقام بیان مقوله مالیات است و نه اطلاق کسب و کار به وکالت، چرا که در این صورت مقنن حرفه های حوزه پزشکی، پیراپزشکی، داروسازی و دامپزشکی را کسب و کار ندانسته و از این حوزه خارج دانسته است. زیرا در صدر این تبصره با اشاره به حرفه های اخیرالذکر بدون قید کسب و کار به آنها اشاره می کند.

تصمیم شورا: رای‌گیری درخصوص این محور از شکایات ( شکایت شکات مصداق ماده 7 اصلاحی قانون بوده و اقدامات کانون های وکلا در تعیین ظرفیت و نحوه صدور پروانه وکالت نقض احکام ماده اشعاری می باشد) به عمل آمد و نهایتاً انطباق موضوع این شکایت با ماده قانونی فوق، با حصول5 رای موافق و 7 رأی مخالف از 12 رای حاضر به تصویب نرسیده و بنابراین شکایت شکات در این خصوص توجهاً به مستندات و استدلال های فوق وارد تشخیص نشده و شورا رأی به رد شکایات صادر و اعلام می دارد.

2- ادعای شکات در مورد نقض بندهای 2 و 7 ماده 44 قانون اجرای سیاستهای کلی اصل 44 قانون اساسی:

نسبت به دیگر محورهای شکایات مبنی بر نقض بند 2 و 7 از ماده 44 قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 و بند 4 از جزء ط ماده 45 از این قانون، صرف نظر از ایراد شکلی وارد به دعوای مطروحه از این حیث که اقدامات موضوع ادعای نقض ممنوعیت های ضدرقابتی منتسب به کمیسیون سه نفره ذیل تبصره ماده یک قانون نحوه اخذ پروانه وکالت دادگستری بوده و شکات تنها یک عضو (کانون های وکلا) را طرف دعوا قرار داده و لذا دعوا منحصراً و تماماً متوجه ایشان نیست و از آنجا که کانون های وکلا و مرکز مشاوران قوه قضاییه در خصوص تعیین ظرفیت پذیرش صرفاً مجری تصمیمات کمیسیون مرکب از سه عضو و هیأت نظارت مرکب از هفت عضو می باشند لذا با امتناع از طرح دعوا علیه کمیسیون و هیأت نظارت فوق ایراد و مانع جدی به این محور از شکایات وارد است؛ لکن از حیث تشخیص موضوع و تطبیق بر مقررات مورد ادعا به نحو ذیل اتخاذ تصمیم میگردد:

در خصوص ادعای دیگر شکات مبنی بر نقض بند های 2 و 7 از ماده 44 قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 و بند 4 از جزء ط ماده 45 از این قانون، مستفاد از صدر ماده 61 قانون اخیر که مقرر می دارد: « هرگاه شورا پس از وصول شکایات یا انجام تحقیقات لازم احراز کند که یک یا چند مورد از رویه های ضدرقابتی موضوع مواد 44 تا 48 این قانون توسط بنگاهی اعمال شده است، می تواند حسب مورد یک یا چند تصمیم زیر را بگیرد»؛ اولاً رویه ضدرقابتی مطروحه باید حتماً قابل تطبیق بر یکی از موارد مقرر ذیل مواد 44 الی 48 قانون باشد و ثانیاً مرتکب رویه باید بنگاه و خود از رقبا و فعالان بازار ذیربط ( عرضه و تبادل خدمات حقوقی) باشد. در این وضعیت کانون های وکلا و مراجع تعیین ظرفیت پذیرش کارآموزان یعنی کمیسیون ذیل تبصره ماده یک قانون نحوه اخذ پروانه وکالت دادگستری و و هیأت نظارت ( مرکب از هفت مقام قوه قضاییه) ذیل بند الف از ماده 2 آیین نامه اجرایی ماده 187 قانون برنامه سوم توسعه ( مصوب 1397 رئیس قوه قضاییه)؛ تحت مفهوم بنگاه اقتصادی ( بنا به تعریف مقرر در ماده 1 قانون اجرای سیاست های اصل 44) قرار نمی گیرد. از طرف دیگر در صدر ماده 44 مقرر گردیده، اقدامات و رفتارهای ذیل آن باید ناشی از هر گونه تبانی از طریق قرارداد، توافق و یا تفاهم (اعم از کتبی، الکترونیکی، شفاهی و یا عملی) بین اشخاص باشد که منتهی به تحقق رویه های مصرح گردیده و منجر به اخلال در رقابت گردد. از این حیث تصمیمات کمیسیون و هیأت نظارت مورد نظر در تعیین ظرفیت، اقدام در راستای اجرای وظایف و اختیارات قانونی ارزیابی گردیده و تصور بروز هر نوع، تبانی، تفاهم یا اقدامات هماهنگ و نظایر اینها در جهت محدود کردن عرضه خدمات حقوقی و اقدام در جهت محدودیت دسترسی اشخاص خارج از این تصمیمات (متقاضیان وکالت) به این بازار نمی رود. لذا با عدم احراز ارتکاب و انتساب رویه های ضدرقابتی فوق به مشتکی عنهم، این محور از موضوع شکایت به مرحله اثبات نرسیده و مردود می باشد. تصمیم شورا: در مورد ادعای نقض بند 2 ماده 44، رای‌گیری درخصوص این محور از شکایات ( مبنی بر محدود کردن یا تحت کنترل درآوردن مقدار تولید، خرید یا فروش کالا یا خدمت در بازار) به عمل آمد و نهایتاً انطباق موضوع این شکایت با ماده قانونی فوق، با حصول 5 رای موافق و 7 رأی مخالف از 12 رای حاضر به تصویب نرسیده و بنابراین شکایت شکات در این خصوص توجهاً به مستندات و استدلال های فوق وارد تشخیص نشده و شورا رأی به رد شکایات صادر و اعلام می دارد. همچنین رای‌گیری درخصوص دیگر محور از شکایات ( ادعای نقض بند 7 ماده 44 مبنی بر محدود کردن دسترسی اشخاص خارج از قرارداد، توافق یا تفاهم به بازار) به عمل آمد و نهایتاً انطباق موضوع این شکایت با ماده قانونی فوق، با حصول 5 رای موافق و 7 رأی مخالف از 12 رای حاضر به تصویب نرسیده و بنابراین شکایت شکات در این خصوص وارد تشخیص نشده و شورا رأی به رد شکایات صادر و اعلام می دارد.

3- ادعای شکات در مورد نقض بند 4 از جزء (ط) ماده 45 قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی:

در خصوص ادعای ارتکاب رویه ضد رقابتی مقرر در ذیل بند 4 از جزء ط ماده 45، نظر به شرایط و کیفیات لازمه جهت تحقق رویه ضد رقابتی فوق الذکر، رفتار سوء استفاده آمیز باید از ناحیه یک فعال اقتصادی یا رقیب دارای موقعیت مسلط بازاری انجام گیرد به گونه ای که تجارت را در بین فعالان بطور نامطلوب متأثر ساخته و اخلال جدی در رقابت بوجود آورد. مراجع تعیین ظرفیت (کمیسون و هیأت نظارت) فعال یا رقیب بازار محسوب نگردیده بلکه وفق مقررات حاکم مرجع مسئول و ذیصلاح جهت تعیین ظرفیت برای پذیرش متقاضیان می باشند. لذا از آنجا که مراجع فوق هیچگونه فعالیت یا مشارکت انتفاعی در بازار ذیربط ندارند، فعال اقتصادی بازار تلقی نشده و لذا برخورداری از موقعیت مسلط در مورد آنها مصداق و معنا ندارد. علاوه بر این بدیهی است که سایر ابعاد موقعیت مسلط نظیر درجه بالای تملک بنگاه مورد نظر از سهام بازار، رفتار مستقل بنگاه از رقبا و مصرف کنندگان و جلوگیری از رقابت مؤثر در مورد کمیسونها موضوعیت پیدا نمی کند. همینطور مفهوم سوء استفاده که به بنگاه مسلط این امکان را می دهد تا سهم بازاری اش را ارتقاء دهد و یا اینکه آن را در جهت زیان رقبا و محروم کردن آنها از بازار یا تضرر مصرف کنندگان بکار گیرد، نسبت به این کمیسیون ها و تصمیمات ایشان در تعیین ظرفیت و اقدام کانون های وکلا در اجرای مصوبات آنها و برگزاری آزمون مصداق نمی یابد. بنا به مراتب و جهات فوق، ادعای شاکی در انتساب رویه ضد رقابتی به اقدامات مشتکی عنهم در برگزاری آزمون با ظرفیت پذیرش محدود، قابلیت تطبیق با بند 4 از جزء ط ماده 45 قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 را نداشته و لذا با عدم احراز ادعای مطروحه، این محور از موضوع شکایات نیز مردود می باشد.

4- تصمیم شورا در مورد شکایات مشابه:

در اجرای اختیار ناشی از تبصره ماده 66 قانون اجرای سیاستها و مستفاد از مفهوم مخالف نص مقرره اخیر ( مبنی بر اینکه در مواردی که تصمیمات شورای رقابت جنبه عمومی داشته و در محکومیت اشخاصی صادر شود، اشخاص ثالث ذینفع می توانند با اخذ گواهی از شورا مبنی بر شمول تصمیم بر آنها، دادخواست جبران خسارت به دادگاه صالح تقدیم نمایند)؛ و با بهره گیری از وحدت ملاک موجود مستنبط از اصول مسلم دادرسی و منطق حقوقی مبنی بر اینکه کلیه جهات، محورها، ادعاها و استدلال های متصوره و ممکن در خصوص موضوع این شکایات مورد بررسی و تصمیم گیری قرار گرفته و در موارد شکایات مشابه با طرفین متفاوت، اساساً صدور رأی مغایر با رأی پرونده حاضر عقلاً و منطقاً ممکن نبوده و قهراً رأی صادره به دعاوی مشابه سایر اشخاص علیه سایر کانون های وکلا نیز تسری می یابد و و نیز نظر به ماهیت تصمیم شورا و و اینکه مستندات و محکمات پایه رأی به نحوی است که اصولاً امکان صدور رأی متعارض در دعاوی مشابه ( هم جاری و هم مواردیکه ممکن است در آتی اقامه گردند) نمی رود لذا نیازی به اتخاذ تصمیم مستقل در این گونه شکایات نمی باشد. بنا به مراتب و جهات فوق در خصوص پرونده حاضر و رأی شورا به رد شکایات و برائت مشتکی عنهم از ارتکاب رویه های ضدرقابتی مورد ادعا، شورای رقابت اعلام می دارد رأی و تصمیمات صادره در خصوص این پرونده جنبه عمومی داشته و پس از قطعیت و اعلان عمومی نسبت به کلیه اشخاص ثالثی که دعاوی با موضوع مشابه را علیه کانون های وکلا و مراجع صدور پروانه وکالت دادگستری و مشاوره حقوقی، طرح نموده یا می نمایند تسری داشته و در هیچکدام ضرورتی به اتخاذ تصمیم مستقل نمی باشد. تصمیم شورای رقابت حضوری و وفق ماده 63 قانون اجرای سیاستهای کلی اصل 44 قانون اساسی، ظرف مدت بیست روز از تاریخ ابلاغ به ذینفع قابل تجدید نظر خواهی در هیأت تجدید نظر موضوع ماده 64 این قانون خواهد بود.