احمد داودی در گفتگو با دنیای اقتصاد ضمن اشاره به فلسفه وجودی تشکیل شورای رقابت، از دست‌اندازهای اجرای تصمیمات شورا و گذار ایران به اقتصادی رقابتی‌تر می‌گوید. با این حال، از فحوای کلام عضو سابق شورای رقابت میتوان این موضوع را برداشت کرد که سلایق فردی و تعارض منافع از اجرای حجم عظیمی از قوانین ضدانحصار ممانعت به عمل آورده است.
درباره بهبود سطح رقابت در اقتصاد ایران و عملکرد شورای رقابت چگونه باید قضاوت کرد؟ آیا حیاتی‌‌‌ترین رکن اقتصاد، طی یک‌دهه اخیر جلوه پررنگ‌‌‌تری در اقتصاد ایران پیدا کرده است؟ پشت‌پرده افزایش روزافزون سطح انحصار در اقتصاد ایران چیست؟ در این باره، روایت نایبرئیس سابق شورای رقابت از مسیر انحصارزدایی از اقتصاد ایران، خواندنی است. احمد داودی که در فاصله سال‌های ۱۳۹۴ تا ۱۴۰۰ در شورای رقابت مشغول فعالیت بوده است، در یک گفت‌وگوی مفصل به پرسش‌‌‌های «دنیای‌اقتصاد» پاسخ داد و تلویحا شکست پروژه رفع انحصار از اقتصاد ایران از طریق شورای رقابت را اعلام کرد. تعارضات درونی دولت در مدیریت اقتصاد و توسعه موضوع تازه‌‌‌ای نیست. در ایران، به‌کرات در این باره مطالبی گفته شده و تضادهای درونی دولت طی یک‌صد سال اخیر نقش پررنگی در شکست برنامه‌‌‌های اصلاحی داشته است. با اینحال، نمایش رقابت‌‌‌پذیر کردن اقتصاد در دهه۹۰، نمایش پرطرفداری بود که حالا با روایت احمد داودی پشت‌پرده آن هویدا میشود؛ روایتی که نشان می‌دهد کلیدی‌‌‌ترین افراد در دولت و کابینه، با تصمیمات شورا مخالفت می‌کنند. داستان شورای رقابت، داستان بی‌‌‌اعتبار کردن اهداف بزرگی همچون رفع انحصار است؛ داستان نهادسازی، بدون تعهد به تکالیف است؛ داستان شکست در ساخت نهادهای فراگیر است و عجیب اینکه هر بار و هر دوره بدون بررسی علل ناکامی شورای رقابت، تنها احکامی برای اعضا صادر میشود. سالانه نیز میلیاردها تومان صرف تحقیق در خصوص چرایی عدم‌بهبود محیط کسب‌وکار در اقتصاد ایران میشود و نهادهای بسیاری برای بهبود کیفیت عملکرد اقتصاد تشکیل شده و جلسه برگزار می‌کنند؛ قانون‌‌‌های بسیاری نوشته میشود و مقامات کشور در عالی‌‌‌ترین سطوح بر لزوم واگذاری امور به بخش خصوصی، رشد رقابت‌‌‌پذیری اقتصاد و رفع انحصار از صنایع و بازارها تاکید می‌کنند. با اینحال، برخی نیروها و شبکه‌‌‌هایی از درون دولت علیه توسعه و رقابت‌‌‌پذیری اقتصاد عمل می‌کنند. داودی که نایبرئیس شورای رقابت بوده است، نوک پیکان انتقاد را به سمت افراد می‌گیرد. او در این مصاحبه نشانه‌‌‌هایی از دخالت دادن سلایق شخصی به جای اجرای قانون از سوی افراد ذینفوذ را بازگو می‌کند؛ نیروهایی که در راس وزارتخانه و ادارات و سازمان‌ها به رقابت معتقدند، اما به آن متعهد نیستند و در بزنگاه‌‌‌ها حین اخذ تصمیمات مهم، عطای انحصارزدایی را به لقایش می‌‌‌بخشند. گفت‌وگوی پیش‌‌‌رو، حاصل ۷۵دقیقه پرسش و پاسخ با عضو عالی‌رتبه سابق شورای رقابت است.
ماه‌‌‌ها از خاتمه کار دوره قبلی شورای رقابت می‌‌‌گذرد. فکر میکنید چه‌زمانی و چگونه رئیس جدید شورای رقابت تعیین شود؟
در این باره آقای رئیسجمهور باید حکم بدهند. رئیس جدید شورا هم بعد از صدور احکام اعضای شورا معرفی میشود. حکم دو نفر از اعضای شورای رقابت را رئیس قوه‌قضاییه می‌دهد. اتاق‌های بازرگانی و تعاون هم نماینده خود را معرفی می‌کنند. این نفرات به حکم رئیسجمهور نیاز ندارند. بقیه اما با حکم رئیسجمهور منصوب می‌‌‌شوند. این احکام که صادر شوند، رئیس شورا از بین دو نفر اقتصاددان شورا و از سوی اعضای شورا انتخاب میشود؛ ولی حکم آنها را رئیسجمهور صادر می‌کند. بنابراین مشخص‌شدن رئیس منوط به صدور احکام اعضاست که جناب آقای رئیسی، رئیسجمهور محترم فعلا در این زمینه اقدامی به عمل نیاورده‌‌‌اند.
اگر تمایل دارید، کمی درباره نحوه ظهور و بروز شورای رقابت در اقتصاد ایران صحبت کنید.
با نگاه به تجربیات جهانی در خصوص موارد شکست بازار و نیز انحصارات موجود در اقتصاد، این ضرورت در کشور احساس شد که نهاد تنظیمگری برای مقابله با انحصارات ایجاد شود. از اوایل دهه۸۰ خورشیدی، لایحه‌ای از طرف دولت تنظیم شد، ضمن اینکه در لایحه برنامه چهارم، پیشنهادی در این زمینه مطرح شد، اما در مجلس تصویب نشد. اما از آنجا که این بحث با تدوین و تصویب قانون اجرای سیاستهای اصل ۴۴ همزمان شد، بحثی مطرح شد که ایجاد این نهاد با پیش‌‌‌نیازهای اجرای سیاستهای کلی اصل۴۴ مرتبط است و در قالب فصل نهم قانون اجرای سیاستهای اصل۴۴ تصویب شد. وقتی می‌‌‌گوییم چنین نهادی به‌عنوان یک نهاد ضدانحصار در کشور ایجاد شده، حداقل سه‌دسته هدف و زمینه داشته است. نخست، مقابله با انحصارات طبیعی است که لازم است از سوی نهاد تخصصی تنظیم شود. دلیل این موضوع به وضعیتی برمی‌‌‌گردد که در نتیجه موقعیتهای انحصاری برای فعالان یک صنعت به صورت طبیعی بروز می‌کند. معروف‌ترین مثال در این باره، شبکه‌‌‌های زیرساختی در ارتباطات، مخابرات، شبکه‌‌‌های برق (انتقال و توزیع)، شبکه‌‌‌های گاز، زیرساخت‌‌‌های انرژی، شبکه‌‌‌های حمل‌ونقل و همه اینها هستند که جزو انحصاراتی به شمار می‌روند که به طور طبیعی رقابت‌‌‌پذیر نیستند. اینها را تا قبل از تاسیس شورا، خود دولت یکطرفه انجام می‌‌‌داد، ولی آیا دولت به‌تنهایی میتواند این وظیفه را به نحو صحیحی انجام دهد؟ موارد بسیاری هست که دولت‌‌‌ها خودشان مالک این زیرساختها هستند و در عین حال، به‌عنوان بازیگر صحنه می‌‌‌خواهند با شرکت‌هایی که دارند، از این زیرساختها استفاده و بهره‌‌‌برداری کنند. اینجا نیاز است کسی این وضعیت را تنظیم کند. دومین مورد به صنایعی مربوط است که به لحاظ اقتصاد مقیاس، به سمت تمرکز بالا و انحصار در حرکتند؛ صنایعی که سرمایه‌‌‌برند، اغلب چنین هستند. اینها وقتی ایجاد شدند، هم‌رده آنها به‌راحتی ایجاد نمی‌شود؛ چرا که نیازمند سرمایه‌گذاری هنگفت برای ایجاد رقبای جدید است و عمده بازار از سوی بنگاه اصلی و پیشگام گرفته شده است. در این وضعیت هم باید یک نوع رگولیشن داشته باشیم. تا اینجا وضعیت به شکلی است که جهانی است و خاص کشور ما نیست. در همه جای دنیا این دو زمینه انحصاری وجود دارد که دولت‌‌‌ها با هدف تحقق اهداف خود، نهادهایی برای تنظیم وضعیت ایجاد می‌کنند. بخش سوم خاص ایران است؛ هرچند ممکن است در دیگر مناطق جهان هم وجود داشته باشد. این بخش به آن دسته از امتیازات بسیار بزرگی می‌‌‌پردازد که به موجب مصوبات، دستورات و تصمیماتی که دولت‌‌‌ها و نهادهای حکومتی می‌‌‌گیرند، برای شرکت‌ها و اشخاص حقیقی و حقوقی ایجاد میشود. البته این در کشور ما خیلی زیاد است؛ یعنی دولت یا حکومت ما دائم دارد تصمیماتی را برای رتق و فتق امور می‌گیرد و در نتیجه این تصمیمات، امتیازاتی برای شخص یا صنایع و بنگاه‌‌‌هایی ایجاد میشود. طبیعت تصمیمات هم این است؛ مثلا دهه‌هاست ارز اغلب اوقات با تفاوت قیمت در چند بازار عرضه میشود یا وقتی دولت مجوز واردات یا هر چیزی را به تعدادی از فعالان این حوزه می‌دهد، موقعیت خاصی برای آنها نسبت به بقیه رقبا ایجاد می‌کند که میتواند تبعیضآمیز باشد. اینکه شورای رقابت در آن مقطع در دهه۸۰ به تصویب رسید، اقدام پیشرفته‌‌‌ای است. اینکه در قانون گفته شده، اشخاص برای عضویت در این شورا چگونه معرفی می‌‌‌شوند، اما به محض اینکه معرفی شدند دیگر نه نماینده آنجا هستند و نه میتواند هیچ ارتباطی با آنجا به لحاظ ارگانیک داشته باشد. از این حیث هیچ‌یک از اعضای شورا، نماینده هیچ جایی نیستند و هیچکس نمیتواند به دلیل اظهارنظر یا مواضعی که در شورا می‌‌‌گیرند آنها را مورد بازخواست قرار دهد و از همه مهم‌تر اینکه قابل برکناری هم نیستند. هیچکس نمیتواند اعضا را از سمت خود برکنار کند؛ مگر در موارد بروز تخلف‌‌‌هایی که در قانون پیش‌بینی شده باشد. بنابراین شورا نقش نهادی را به خود می‌گیرد که تا حد زیادی مستقل است. شاید به همین خاطر است که اکثرا نهادهای دولتی به چنین نهادی روی خوش نشان نمی‌‌‌دهند.
یعنی الان دستگاه‌‌‌هایی از بدنه دولت اجازه کار به شورای رقابت نمی‌‌‌دهند؟
بله. نه‌تنها همراه نمی‌‌‌شوند، بلکه مقابله و برای خنثی‌‌‌سازی تلاش می‌کنند.
وزارت صمت چگونه عمل می‌کند؟
تجربه من نشان می‌دهد که وزارت صمت بیش از هر جای دیگر در این دوره در مقابل چنین نهادی مقاومت می‌کند.
دقیق‌‌‌تر می‌‌‌پرسم؛ یعنی وزارت صمت درواقع تلاش دارد شورای رقابت را از حرکت دادن اقتصاد به سمت رقابت منصرف کند؟
میتوان این تفسیر شما را پذیرفت؛ هرچند آنچه با آن مواجه بودم، نه به‌عنوان نیت‌‌‌خوانی که بگویم که وزارت صمت طرفدار انحصارگرایی است، ولی فکر می‌کنند اختیارات تنظیمی را که خودشان می‌‌‌توانستند انجام دهند، یک نهادی دارد می‌گیرد که مثلا اختیارات و فعالیت آنها را محدود کند.
از این نظر می‌‌‌پرسم که حوزه فعالیت شما حوزه حاکمیتی صمت است. از آنجا که در اصل۴۴ بسیاری از حوزه‌‌‌ها به‌خصوص حوزه صنایع بزرگ به دولت واگذار شده، طبیعتا ضدانحصار بودن شورای رقابت ایجاب می‌کند به سمتی برود که مخالف صمت باشد و برای رقابت تلاش کند.
کاملا درست است. جالب است بدانید ما در سطح صنایع به هر زمینه‌‌‌ای که برای فهم وضعیت انحصاری آن حوزه ورود کردیم با مقاومت روبه‌‌‌رو شدیم. من اسم کسی را نمی‌‌‌آورم، ولی مثلا در حوزه صنایع بالادستی پتروشیمی، وجود انحصارات به‌روشنی اثبات شده است. وزیر آمد و در شورا نشست و گفت من هر کاری میکنم تا شما نتوانید وارد این حوزه شوید.
در دولت آقای روحانی؟
بله.
در ابتدای دولت دوازدهم؟
بله در ابتدا. گفتند من هر کاری میکنم (حالا الفاظ و واژه‌‌‌های خاصی هم استفاده می‌‌‌کرد) که شما نتوانید وارد این زمینه شوید و برایش دستورالعمل صادر کنید. این برای بالادستی‌‌‌های پتروشیمی بود. البته ما کارمان را انجام دادیم، اما میخواهم بگویم هم دستگاه‌‌‌های دولتی و هم افراد و شبکه‌‌‌های ذینفوذ در برابر تصمیمات مقاومت می‌کنند. یکی از شرکت‌هایی که تحت تنظیم قرار گرفته بود، به دیوان عدالت اداری رفت و از ما شکایت کرد [مبنی بر این]که اینها وارد این حوزه شدند و تشخیص انحصار بر عهده شورای رقابت نیست! شورای اقتصاد باید بگوید این انحصاری هست یا نه و چون آنجا چیزی گفته نشده، بنابراین دستورالعمل شورا ملغی است و تصمیم ما را ملغی کردند! البته بعدا، خوشبختانه این نقیصه از سوی مجلس و نمایندگان متعهدی که واقعا با این مقوله مقابله با انحصار به کشور خدمت کردند، برطرف شد.
جز صمت، کدام یک از وزارتخانه‌‌‌ها در این زمینه مخالف ایجاد رقابت در اقتصاد است؟
ببینید؛ تقریبا در هر زمینه‌‌‌ای که وارد می‌شدیم مخالفت شد. طبیعی هم هست؛ قبل از اینکه شورای رقابت تشکیل شود، دستگاه‌‌‌ها خود به تنظیمگری می‌‌‌پرداختند، بنابراین فکر می‌کردند آن کار را باید ادامه دهند. حین مذاکره و گفت‌وگو، ظاهرا نیت بدی در هیچ‌یک از مقامات و دستگاه‌‌‌ها نیست؛ اما در عمل، دستگاه‌‌‌ها کاملا مخل رویه‌‌‌های رقابتی عمل می‌کردند و نقشی را که شورای رقابت می‌‌‌خواست داشته باشد، برنمی‌‌‌تابیدند و از این حیث همه به اقتصاد کشور لطمه زدند. بسیاری از صاحب‌‌‌نظران البته نقش شورای رقابت را در حد قیمت‌گذاری، معرفی کرده‌‌‌اند که واقعا اینطور نیست؛ یعنی هرگز اینطور نبوده که اعضای شورای رقابت بخواهند در فعالیت و فضای آزاد اقتصادی هیچ بازاری دخالت کنند. حداقل دوره‌‌‌ای که ما بودیم، هیچ وقت نداشتیم. هر موضوعی که مطرح میشود، باید تشخیص داده شود که اولا موضوع در یک بازار انحصاری هست؛ دوم اگر بازار انحصاری نیست، درجه تمرکز بالا دارد یا نه.
یعنی مکانیزم ورودتان به مسائل، این دو تا بود.
بله. در غیر‌این صورت از خودش سلب صلاحیت می‌‌‌کرد. به همین خاطر، مهم است که تصور دقیق‌‌‌تری از نقشی که شورا عمل می‌کند داشته باشیم؛ گرچه ممکن است تصورات و تلقی‌های دیگر هم وجود داشته باشد. در مورد به‌خصوص انحصارات طبیعی این را عرض کنم که شورا از وقتی ما وارد شدیم، یعنی سال ۹۴، چون من خودم سال‌ها در امور زیربنایی و انرژی و اینها کار کرده بودم، ما به این انحصارات طبیعی توجه زیادی کردیم و وقت گذاشتیم و با همه دستگاه‌‌‌هایی که مرتبط بودند ازجمله وزارت نیرو، وزارت نفت، وزارت راه و شهرسازی و وزارت ارتباطات خیلی کار کردیم که بیاییم و نهادهای تخصصی درست کنیم؛ همان‌طور که در قانون هم پیش‌بینی شده است.
تخصصی به چه مفهوم؟ منظور شما تنظیم‌‌‌گرهای مختص هر بازار است؟
بله. مثلا نهادهای تنظیمگری که فقط روی شبکه‌‌‌های برق یا مخابرات تمرکز کنند یا برای حمل‌ونقل ریلی، دریایی، هوایی و اینها که زیرساخت‌‌‌هایشان، زیرساخت‌‌‌های طبیعی است. در این دوره، خیلی زود در شورا به جمع‌‌‌بندی رسیدیم که یک شورای عمومی نمیتواند در همه بازارها کار تخصصی انجام دهد و تصمیم بر این شد که روی تشکیل نهادهای تنظیمگر بخشی کار کنیم که اگر تشکیل شوند، اختیارات شورای رقابت به آنها تفویض و از شورا سلب اختیار شود.
ساترا که خود را نهاد تنظیمگر حوزه مقررات صوت و تصویر اعلام کرده است، از شما مجوز دارد؟
یک‌بار با ما طرح موضوع کردند که مثلا مجوزی برای تنظیمگری در این زمینه داریم و شما بیایید آن را با اختیارات قانونی خودتان ترکیب و تکمیل کنید. پرسش ما این بود که آیا ساترا از مجوز قانونی یا هر چیز دیگری برخوردار است؟ در نهایت چیزهایی را شفاهی گفتند و قول دادند که برای ما بفرستند، ولی هیچ مجوزی نفرستادند و ما هیچ‌وقت ندیدیم که مجوز قانونی یا اختیار قانونی‌‌‌شان از کجا نشات می‌گیرد. البته قانون پیش‌بینی کرده ایجاد نهادهای تنظیمگری را شورای رقابت باید تشخیص و برای تاسیس آنها به دولت پیشنهاد دهد؛ کاری که در دوره ما به سرانجام رسید و تاسیس پنج‌نهاد تنظیمگر را به دولت پیشنهاد دادیم که عموما در حوزه برق، نفت و گاز و پتروشیمی، ارتباطات، حمل‌ونقل و پسماند بودند.
بحث به جای خوبی رسید. شما می‌‌‌گویید تنظیم میکنید تا رقابت ایجاد شود؛ من می‌‌‌پرسم اصلا چرا دولت بنزین تولید کند؟
بحث شما کاملا درست است. منتهی بنزین را دولت تولید نمیکند؛ نه‌فقط بنزین، بلکه فرآوردههای نفتی را. این بخش اتفاقا فعالیتی است که عمدتا بخش غیردولتی انجام می‌دهد. از عجایب روزگار این است که آمدیم بخش مربوط به واگذاری اموال و... در قانون سیاستهای کلی اصل۴۴ را اجرا کردیم (اینها را به بخش غیردولتی واگذار کردیم)، اما محصول تولیدشده را دولت می‌گیرد و توزیع می‌کند. کارخانه، به شرکت خصوصی تعلق دارد، اما برنامهریزی فروش محصول برعهده دولت است.
این به شکل دیگری در خودرو هم وجود دارد. خودرو هم سهامدار دارد و قاعدتا الان ۴۰تا ۵۰ یا ۶۰درصد سهامش به مردم واگذار شده، ولی خب دولت است که مدیران را عزل و نصب می‌کند.
بله؛ یعنی در عمل دولت خودش با این کارها از ایجاد بازار جلوگیری می‌کند. پالایشگاه هم چنین است. پالایشگاه یک پلنت/ کارخانه است. میتواند مال اشخاص باشد که الان هست. تقریبا کل سهام همه پالایشگاه‌های غیردولتی در بورس عرضه میشود و مردم می‌خرند و می‌فروشند و روی آن سرمایه‌گذاری می‌کنند. به جز دو تا پالایشگاه هم، بقیه در اختیار دولت نیست. با این حال، دولت است که محصولش را می‌گیرد و توزیع می‌کند و برای آن برنامهریزی و قیمت‌گذاری می‌کند. اینها جاهایی است که اگر یک نهاد رگولاتوری باشد، کاملا میتواند بازار تشکیل شود و بازار ضوابط داشته باشد تا جایی که دولتی‌‌‌ها نتوانند هزینههای غیرعرفی را به مصرف‌کنندگان تحمیل کنند یا موقعیت خاصی را برای بعضی از شرکت‌های مرتبط با خودشان به وجود آورند. کاملا این امکان وجود دارد. خواهش من این است که کارشناسان و خبرگان اقتصاد کشور که اظهارنظر می‌کنند، به این چیزها توجه کنند؛ اگر فرض کنید شرکتی مثلا فرآوردههای بالادستی نفتی را می‌گیرد به پتروشیمی می‌‌‌برد، آیا این امکان برای همه هست که بتوانند به‌طور یکسان به این مواد دسترسی داشته باشند؟ پاسخ من به این پرسش که آیا نیاز است کسی به این وضعیت نظارت کند یا نه، این است که حتما لازم است. همه‌جای دنیا این کار شده. وقتی شما در یک صنعت با یک شرکت مواجهید؛ یا دو یا سه شرکت هستند، یا انحصار کامل است یا درجه تمرکز بالاست. بنابراین نظارت الزامی است.
اما شما که رقابتی ایجاد نکردید، واقعا نتیجه عملی این مداخله چیست؟
ما وارد بازار فولاد و بازار محصولات بالادستی پتروشیمی شدیم. چرا وارد شدیم؟ برای اینکه دیدیم بعضی از محصولات بالادستی پتروشیمی انحصاری است و در یک یا دو شرکت پتروشیمی تولید میشود یا در بحث فولاد بعضی از محصولات فولادی فقط تولیدی یک شرکت، آن هم شرکت فولادمبارکه بود. اینها زمینه‌‌‌هایی بود که شورا با تشخیص این وضعیت انحصاری یا تمرکز بالا وارد میشد. برای اینها دستورالعمل نحوه تنظیم قیمت می‌دهد، نه تعیین قیمت. مثلا گفتیم برای شفافیت دسترسی روش عرضه شما اولا باید به صورت مزایده یا در بورس باشد، بعد آن پایه قیمتی را که مبنای رقابت قرار می‌گیرد، چگونه تعیین کنید. نحوه تعیین آن پایه قیمت برای شروع رقابت را شورا می‌‌‌داد. یک شرکت وقتی موقعیت مسلطی در بازار پیدا می‌کند، راحت میتواند با مدیریت مقدار عرضه، به سمتی که منافع خود را بیشینه کند، بازار را تنظیم کند. در این موارد، برای تنظیم مقدار عرضه متناسب با برنامه‌‌‌های تولید شرکت معیار تعیین میشد. مثلا گفته میشد شما برنامه تولید را اعلام کن و به کارگروهی که دارد این دستورالعمل را نظارت و رصد می‌کند، بده. مطابق با همان برنامه‌ای که شرکت دارد باید حداقل مقدار مشخصی را از طریق عرضه رقابتی در بازار عرضه کند؛ مقداری هم ممکن بود به مصرف‌کننده خرد یا خاص برسد. در بازار فولاد الان ورق‌‌‌های فولادی با ضخامت کم را فولادساز به یک مشتری دائمی به نام خودروسازی می‌دهد به صورت سفارشی و در مقادیر بالا، مستقیما تحویل می‌دهد. این نیازی ندارد که به بازار بیاید و در معرض رقابت قرار گیرد. اما مابقی باید به‌طور شفاف با تعیین مقدار روشن در معرض رقابت قرار گیرد. در پتروشیمی و خودرو هم بحث چنین بود.
مکانیزمی که تعیین می‌کردید چه بود؟ میخواهم مبنایش را بدانم.
خب! وقتی شما دارنده انحصاری یک محصول بالادستی هستید و تعداد زیادی پتروشیمی پایین‌دستی نیازمند این ماده اولیه هستند، تمام صنعت و سرمایه‌گذاری این بازار منتظر دسترسی به آن ماده اولیه است. شما باید ماده اولیه را تنظیمگری کنید. این کار را می‌کردیم و هیچ‌وقت هم در این جور جاها قیمت‌گذاری نکردیم.
ممکن است چیزی که می‌گویم به نظر شما غیرمنصفانه باشد، ولی خودتان می‌دانید بلبشویی که همچنان در اقتصاد ایران وجود دارد، با این اقدامات حل نمی‌شود. بهتر نبود بازار با ابزاری مثل واردات تنظیم شود و این سطح از چالش بروز نکند؟
بله
چرا شورا هرگز در این باره چیزی نگفت؟
ببینید، هر نوع سهمیه دادن و هر نوع ممنوعیتی که دولت ایجاد می‌کند، موجد نوعی موقعیت مسلط برای بعضی اشخاص فعال یا حتی موقعیت انحصاری برای آنها میشود. این همان دسته سوم زمینه‌‌‌هایی بود که شورای رقابت باید وارد شود. به‌علاوه در مورد اینکه شورای رقابت بتواند بیاید مثلا راجع به ممنوعیت واردات اظهارنظر کند، ما این را به رئیسجمهور، معاون اول رئیسجمهور، وزارت صمت، مجلس و سران قوا منعکس و اعلام کردیم که شما با این ممنوعیت موجد این وضعیت شدید؛ بیایید آن را حل کنید. ما تمایل نداریم و نباید هم داشته باشیم که نهادی باشد که دائم بگوید قیمت خودرو چقدر شد، بالا رفت یا پایین آمد؛ آن یکی چه شد و چه نشد! ولی اولا تصمیم‌گیری‌‌‌ها دست شورای رقابت نیست؛ دوم اینکه بعضی چیزها طبیعتش این است. چه کار میشود کرد؟ یعنی مقیاس‌‌‌ها بعضی وقتها ایجاب می‌کند که موقعیت آنها تنظیمگری شود. چاره‌‌‌ای نیست.
خودتان قبول دارید، با تفسیری که به آن اذعان دارید، به‌نوعی میتوان گفت اصلا بود و نبود شورای رقابت مهم نیست و اعمالش در نتیجه وضعیت موجود، بلااثر میشود؟
بله؛ بلااثر میشود. یعنی خنثی می‌کنند. این را می‌‌‌پذیرم. ولی این را هم ببینید که شورا به چه وضعیتی گرفتار است. معنی ندارد که مجموع دولت در فقره انحصارزدایی از اقتصاد گزارش‌های مفصل بیاورد و در دولت موضوع را بررسی کند، طرح خود را به مجلس بفرستد و سال‌ها بر سر آن بحث شود تا برای آن یک قانون بالادستی مانند اصل۴۴ تصویب شود؛ ولی وقتی سراغ اجرای قانون می‌‌‌روید، هیچ‌یک از کسانی که فکر می‌کنند اختیاراتشان در نتیجه اعمال نظر شورا محدود میشود، حاضر نیستند تن بدهند و اقدامات شورا را خنثی می‌کنند.
در کدام بخشها این مورد بیشتر است؟ حوزه‌هایی که درآمد و فروش دارد؟
بله. همین است. اصلا غیر از این نیست. ببینید! شما شرکت‌هایی را که قبلا دولتی بودند واگذار کردید. دولت حداکثر میتوانست تا ۲۰درصد در بازار سهم داشته باشد (حتی نه سهامداری شرکتی). یک نمونه را خدمتتان عرض میکنم. بخش تولید صنعت برق کشور کاملا این پتانسیل را دارد که رقابتی عمل کند و خودبه‌‌‌خود هیچ انحصاری ندارد. مثلا شما بیش از ۱۰۰نیروگاه و حدود ۵۰ تا۶۰شرکت نیروگاهی دارید که در جاهای مختلف کشور فعالیت می‌کنند. قانون هم می‌گوید که چون گروه۲ است، دولت فقط میتواند تا ۲۰درصد در این بازار فعالیت یا سهم داشته باشد. وقتی نگاه میکنید، اولا دولت حدود ۴۰درصد سهام دارد. بعد برق شرکت‌های خصوصی را که ایجاد شدند یا بهشان واگذار شده، می‌خرد و می‌‌‌آورد، بنابراین در بازار خودش فعال است؛ درنتیجه حدود ۵۵درصد سهم بازار را دارد. اینجا باید چه کار کرد؟ جز این است که باید یک نهاد تنظیمگر ایجاد شود؟
نهاد تنظیمگری که قدرت داشته باشد
بله؛ قدرت قانونی داشته باشد.
قدرتی که قابل اعمال باشد.
بله. همین طور است.
قبول دارید در تمام این پرونده‌‌‌ها هیچ افزایش رقابتی به معنی دقیق کلمه رخ نداده است؟ مثالی درباره شکستن انحصار در بازار خودرو دارم. زمانی در آمریکا، فورد و کرایسلر و GM در دهه ۸۰ تا ۹۰ کارتلی علیه خودروسازان خارجی فعال در این بازار ایجاد کردند و عمده سهم بازار را گرفتند و از طریق قیمت، مانع ایجاد رقابت شدند. این وضعیت تنها زمانی تغییر کرد که نهاد ضدانحصار آنجا، ضمن جریمه سه‌خودروساز دیترویتی آنها را محدود کرد و دقیقا از همان زمان صنعت خودروی آمریکا شکوفا شد، کیفیت بالا رفت، مشتریان راضی شدند و با گسترش فعالیت خودروسازان ژاپنی و آلمانی، تولید در خاک آمریکا چند میلیون دستگاه بیشتر شد. اما شورای رقابت با صنعت خودروی ایران چه کرد؟ قیمت‌گذاری دستوری فقط این صنعت را تضعیف کرد و مردم هم به حق برخورداری از بازار خودروی متنوع با محصولات کیفی در همه رده‌‌‌های قیمتی نرسیدند. فکر نمی‌‌‌کنید شورای رقابت قدرت قانونی چندانی ندارد و باید از این منظر، اصلاح شود؟
بله؛ این یکی از نقیصه‌‌‌های مهمی است که در این دوره شناسایی کردیم. جایگاه این شورا و شاید اختیاراتش مناسب باشد، ولی بعضی از اختیارات باید تکمیل شود و مهم‌تر از آن جایگاهش است. خوب است بدانید، نهادهایی که می‌‌‌خواهند به مرکز ملی رقابت بودجه دهند یا تشکیلات اداری را مهیا سازند، با آن همراهی نمی‌‌‌کنند و به‌راحتی جلوی آن می‌‌‌ایستند. سازمان اداری و استخدامی تا روز آخر فعالیت این دوره با این موضوع مخالفت کرد و به اینکه قانون گفته باید اعضای این شورا چون حق فعالیت بیرونی ندارند باید تمام‌وقت باشند گردن نگذاشت. شورا تمام موارد قانونی را رعایت می‌کند. از بنده تا دیگر اعضا در آن دوره هیچ فعالیت اقتصادی خارج از شورا یا عضویت و هیچ‌چیز نباید می‌‌‌داشتیم که نداشتیم.
منظورتان عضویت در هیات‌مدیره است؟
در هیات مدیره و در مجامع و در هیچ جایی. ولی همه اعضا در دانشگاه‌ها و ارگان‌‌‌های دولتی عضوند. قوانین ما اکثرا دانشگاه را مستثنا می‌کند. مرادم این است که در قانون گفته شده اعضای شورا باید تمام‌وقت باشند و آنجا شغل تمام‌وقت محسوب شود. اما شورا حقوق ۸ یا ۱۰نفر عضو خود را نتوانست تامین کند. آتوریته شورا واقعا در حدی نیست که وظایف بزرگی را انجام دهد. بنابراین طبیعی است که مثلا سازمان حمایت، شورای رقابت را یکباره خلع‌ید می‌کند! خوب است این را بگویم در ایران سوءاستفاده از قانون بسیار رواج دارد! وزیر صمت در ابتدای دولت دوازدهم، با مصوبه شورای هماهنگی اقتصادی سران سه‌قوه که آنجا گفته شده بود نهادهایی که در تنظیم بازار و اینها اختیارات قانونی دارند، باید با ستاد تنظیم بازار هماهنگ کنند، اعلام کرد شورای رقابت دیگر نباید در بازار خودرو دخالت کند. ایشان از آن مصوبه، تفسیر به رای کردند و بازار تا مدت‌‌‌ها با ایده موهوم حاشیه بازار پا در هوا ماند تا اینکه پس از یک‌سال و نیم، دیوان عدالت نظر وزیر را خلاف قانون دانست.
فکر میکنید دولت‌‌‌ها به چه دلیل روی صنعت خودرو تا این اندازه متمرکزند. درآمدش خیلی هنگفت است یا نفوذ خودروسازان در سیاسیون بالاست؟
نه. قاعدتا درآمدی برای دولت و دولتی‌‌‌ها ندارد؛ مگر اینکه فکر کنیم چون مدیریت آنجا را تعیین می‌کنند و در حوزه مدیریتی آنجا دخالت دارند، انگیزه‌ای داشته باشند. واقعا از انگیزه‌ها خبر ندارم و قضاوتی نمی‌‌‌کنم؛ اما علت جذابیت آن صنعت را هم نمی‌‌‌دانم.
شورای رقابت برای موارد مداخله، اختیار دارد یا باید با دولت مکاتبه کند؟
نه؛ اختیار دارد.
پس چگونه هر وزیری به‌راحتی شورای رقابت را از قیمت‌گذاری کنار می‌‌‌گذارد؟
مورد قبلی یک تفسیر به رای بود از یک مصوبه سران سه‌قوه.
سران سه‌قوه به لحاظ تقنینی کجای دستگاه سیاستگذاری قرار دارند؟
مصوبات سران سه‌قوه هیچ موقعیت قانونی در قانون اساسی ندارد. تشکیل این شورا صرفا تدبیر مقامات عالیه کشور برای اخذ برخی تصمیمات در شرایط خاص است. با تشدید تحریم‌ها و افزایش نرخ ارز، وضعیت مالی خودروسازها کاملا به هم ریخت و قیمت‌ها کاملا مخدوش و فاصله‌‌‌دار شد. شرایط خودروسازی که بد شد، تازه خودروسازی را دادند به شورای رقابت! در آن مقطع شورای رقابت چه کار میتوانست بکند؟ من این داستان را عرض کردم برای اینکه بگویم وقتی یک قانون بالادستی به نام قانون اصل۴۴ تصویب، صادر و از طرف بالاترین مقام کشور حمایت مستقیم میشود، همه باید این را بپذیرند و از آن تبعیت کنند؛ نه اینکه در مقابلش بایستند.
الان که شورا رئیس ندارد و اعضای جدید نیامده‌‌‌اند، بازار دچار تغییر خاصی نشده است؟
نه. جدا از قیمت‌گذاری خودرو و...، مهم این است که یک نهاد محکم قانونی را به این سادگی میتوانند روی هوا نگه دارند. از ۱۳مهرماه دوره قبلی شورا تمام شد و باید احکام دوره جدید صادر میشد. الان که ما در بهمن‌ماه هستیم تشکیل نشده و مسلما همین نیروهایی که در این بازارها حالا چه نقش مدیریتی دارند، مثل وزارت صمت، سازمان حمایت و اینها یا دیگرانی که ممکن است خودشان نفع شخصی داشته باشند - چون آنها که نفع شخصی ندارند بلکه نفع مدیریتی دارند - توانستند از تشکیل این نهاد جلوگیری کنند.
آیا شما رایزنی کردید یا مثلا به رئیسجمهور فشار وارد کردید که قانون را اجرا کند؟
بله؛ این کار را کردیم؛ اما موانع زیاد است که ناشی از منافع است. خیلی وقتها طرف متوجه است؛ ولی... مثلا یک مورد آن در یکی از این رگولاتوری‌‌‌هاست. ما جلو رفتیم که رگولاتوری را پیش ببریم. در آخرین مرحله که متن آخر را دادیم، وزیرش نگاه کرد و گفت اگر این، این [امر محقق] بشود اختیارات من محدود میشود! گفتیم آره. یکسری اختیارات به این نهادها واگذار میشود. این نهادها می‌‌‌آیند بار شما را برمی‌‌‌دارند. گفتند نه، اختیارات من را محدود می‌کند! بنابراین هرچقدر هم آن شخص که مطمئنم می‌‌‌فهمید و فهم موردنظر شما را داشت، ولی اختیارات خیلی برای مدیران بالا مهم است و منافع برای دیگران. اینها مانع آن است که فهم اثر کند. فهم هست و خیلی وقتها هم هست، ولی فهم باید در عمل ما اثر کند اگر منافع اجازه دهد؛ منافع مدیریتی برای مدیران بالا و منافع مادی و مالی برای دیگران.
الان که شورا تشکیل نشده، چه مشکلی بروز کرده است؟
الان نگرانی بزرگی که داریم این است که همان‌طور که عرض کردم زمینه‌های بسیار وسیعی از انحصارات یا درجه تمرکز بالا یا موقعیتهای مسلط اقتصادی در کشور داریم. تعدادی از اینها هم تنظیم‌شده هستند و تنظیماتی برایشان هست که بروند کارشان را انجام دهند. تعدادی از اینها مشکل مهم داشتند و به چنین نهادی رجوع کردند و شورای رقابت این اواخر چند مصوبه و تصمیم داشت که اینها برای به اجرا رسیدن فرصت پیدا نکردند و من واقعا نگران این بخشها هستم. ببینید! مثلا ما تعدادی شرکت خصوصی لکوموتیو راهآهن داریم، یک شرکت راهآهن هم داریم. شرکت راهآهن سهم عمده دارد و شرکت‌های خصوصی هم سهم دارند. یک اینکه چون قسمت عمده دارد. دوم اینکه مدیریت حمل‌ونقل بار و مسافر با خود راهآهن است، به طور تبعیضآمیز با اینها برخورد می‌کند. اینها آمدند در شورای رقابت طرح موضوع کردند و با توجه به تشخیص شورا برای درجه تمرکز بالایی که در اینجا هست، دستورالعملش را صادر کردند. شرکت راهآهن از آن موقع تا حالا با تعطیلی شورا مواجه شده و اجرا نکرده است و این شرکت‌ها همین‌طور دارند با مشکلات خودشان دست‌وپنجه نرم می‌کنند. یکی از آنها مثلا این بود. در خصوص سامان‌دهی بازار پسماند؛ شرکت‌های صنایع بازیافت که خب تعداد زیادی شرکت‌های صنایع بازیافت هستند، اینها آمدند در شورای رقابت مطرح کردند که این پسماندها برای صنایع بازیافت، مثل خوراک است. جمع‌آوری‌کننده‌ها و شهرداری‌ها موقعیت انحصاری پیدا می‌کنند. شورا برای این کار دستورالعملی صادر کرده است. شهرداری‌ها و وزارت کشور باید این را به اجرا برسانند که با تعطیلی شورا مواجه شده و این موضوع همین‌طور مانده است. صنایع بازیافت هم همین‌طور باید به دنبال مواد بازیافتی بچرخند که حالا گیرشان بیاید یا نیاید. گیر چه کسی بیاید به طور کاملا تبعیضآمیز و به طور کاملا ناعادلانه. یک صنایع بزرگی در کشور دارند، اتاق بازرگانی هم دنبال آن بوده است. حتی مثلا در حد اینکه رگولاتوری/ نهاد تنظیمگر هم لازم داشته باشد بحث پیش رفته، اما فکر کردیم که آن دستورالعمل برای تنظیم بازار کفایت کند که آن هم به اجرا نرسیده است. [مثلا در مورد] شرکت‌های پستی؛ سازمان تنظیم مقررات برای صدور مجوز ضوابط کاملا تبعیضآمیز و بازدارنده داشت. آمدند طرح موضوع کردند. با اینکه سازمان تنظیم مقررات نهادی است که با موقعیت قانونی خود کارهای تنظیمگری می‌کند، اما آن هم باید مطابق با مصوبات شورای رقابت کار کند. وقتی دیدیم ضوابط صدور مجوزش کاملا مشکل انحصار ایجاد کردن دارد، دستورالعمل جدا دادیم؛ اما الان شرکت‌های پستی کاملا بلاتکلیف هستند. آن مقررات قبلی لغو شده و جایگزین آن هنوز به اجرا درنیامده است. نمونه بعدی و بزرگ آن شرکت مخابرات ایران است. شرکت مخابرات ایران برای تلفن‌‌‌های ثابت نرخ خیلی پایینی از سال‌ها پیش از آن موقع که دولتی بود و موبایل آمد، آن موقع نرخ موبایل را خیلی خوب و جذاب تعیین کردند و نرخ تلفن ثابت را با فرض اینکه همه به سمت موبایل می‌روند، تعیین کردند. این نرخ را پایین نگه داشتند و گفتند اینکه اصلا مهم نیست. ولی تلفن ثابت زیربنا و زیرساخت ارائه خدمات دیگر است. این زیرساخت دارد از بین می‌رود. با این نرخ‌های موجود، از بین رفتنی است. خب! این شبکه دارد از بین می‌رود. ما بررسی کردیم دیدیم هزینههای نگهداری خط تلفن گرم برای شرکتی مثل شرکت مخابرات به ازای هر خط عددی قابل محاسبه است. نرخی که از قبل تا به حال بوده مثلا یک‌پنجم این را پوشش می‌دهد! خب این نه به خاطر اینکه شرکت مخابرات بلااشکال است که آن را هم باید دید، گرچه آن از سمت دیگر یعنی موبایل سود خوبی می‌‌‌برد، ولی این شرکت خود مخابرات که زیرساخت‌‌‌های تلفن ثابت در اختیارش هست، این ترازنامه و حساب و کتاب خودش را دارد و این خدمات کاملا آسیب‌‌‌پذیر است. وقتی آن‌طور باشد، منابع مالی‌‌‌اش را به سمت دیگر سوق می‌دهد. حتی شرکت‌های فعال خدمات اینترنتی باید از این شبکه ثابت سرپا خدمات/ سرویس بگیرند تا بتوانند به مصرف‌کننده‌‌‌ها سرویس دهند. این دارد از بین می‌رود. ما اواخر دوره شورا دستورالعمل دادیم؛ اما برای اجرا به اختلاف وزارت ارتباطات و شرکت مخابرات خورد که معطل مانده و همین‌طور هست. کسی هم نمیتواند هیچ تصمیمی بگیرد. ببینید؛ مهم‌تر از شرکت‌ها که شرکت‌ها البته برای اقتصاد مهم هستند، ولی آن صنعت (صنعت، بازار و رشته) و در نتیجه کل اقتصاد آسیب می‌‌‌بیند. آسیب اساسی هم می‌‌‌بیند. ولی خب کسی فکر اینها را نمیکند که حالا هست دیگر. تلفن را ما برمی‌‌‌داریم، بوق می‌‌‌زند و فعلا که هست. شورای رقابت هم نباشد و دستورالعمل هم نباشد دارد کارش را انجام می‌دهد؛ اما وقتی که اینها روی هم جمع شود خواهیم دید چه خواهد شد؛ یعنی می‌‌‌بینیم که چقدر اثر منفی زیادی دارد. مساله مهم دیگر این هست که قانون‌گذار برای دادخواهی مردم در زمینه‌های مختلف، حقوقی پیش‌بینی کرده است. در زمینه حقوق رقابت، پیش‌بینی‌اش این است که یک‌جایی به نام شورای رقابت وجود داشته باشد که مردم به آن رجوع کنند. الان حدود ۱۰۰پرونده در شورای رقابت معطل تشکیل شورا و رسیدگی است. این ضایع شدن حق دادخواهی مردم در زمینه بحث‌های رقابت و انحصار است، واقعا معطل گذاشتن این را چه کسی میتواند بر عهده بگیرد؟
به نظرتان به چه دلیلی معطل مانده است؟ قطعا بی‌‌‌دلیل نیست.
همان که عرض کردم، مثلا فکر می‌کنند بازار خودرو را میتوانند هر جور خواستند run کنند یا مثلا شاید تصمیمات دیگری که شورا می‌گیرد، انجام نشود و در تصمیم‌گیری شریک نداشته باشند. مهم این است که چه کسی مسوولیت این را بر عهده می‌گیرد که الان مردم مرجعی برای رجوع و دادخواهی در زمینه تخلفات ناشی از اخلال در رقابت ندارند. این حق از مردم سلب شده است. فکر میکنم دادستانی کل کشور و نمایندگان مردم در مجلس باید مدعی تشکیل شورا شوند؛ چون ما سه نفر عضو ناظر از مجلس داریم. ما به این دوستان هم گفتیم و آنها هم تلاش‌‌‌هایی کردند؛ ولی واقعا باید همه نمایندگان مجلس از این حق عمومی و حق مردم برای رجوع به یک‌مرجع صالحه دفاع کنند. این حق الان ضایع شده است.
منبع: روزنامه دنیای اقتصاد
مورخ 19 بهمن 1400
روابط عمومی مرکز ملی رقابت